Đặt nền móng cho bộ máy tinh gọn, hiệu lực

Đi trước trong đổi mới tổ chức bộ máy, Quảng Ninh đã lựa chọn một hành trình không ít thử thách, đó là mạnh dạn thí điểm những mô hình mới, kiên trì hợp nhất, nhất thể hóa, giảm đầu mối, tinh giản biên chế nhưng luôn đặt yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả lên hàng đầu. Khởi nguồn từ những cuộc rà soát năm 2012 và được định hình rõ nét qua Đề án 25 năm 2015, quá trình cải cách hơn một thập kỷ đã tạo nền tảng để tỉnh bước vào mô hình chính quyền địa phương 2 cấp với một tâm thế chủ động và vững vàng.

Quá trình đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy ở Quảng Ninh không bắt đầu từ một quyết định đơn lẻ, mà được hình thành qua nhiều năm nghiên cứu, rà soát và chuẩn bị. Từ năm 2012, tỉnh đã tiến hành rà soát tổ chức, biên chế khối chính quyền; đến năm 2014 tiếp tục đánh giá tổng thể tổ chức bộ máy, biên chế của cả hệ thống chính trị. Qua thực tiễn, những vấn đề về nhiều tầng nấc trung gian, chức năng, nhiệm vụ còn chồng chéo, hiệu quả hoạt động chưa tương xứng với nguồn lực được nhận diện rõ hơn, đặt ra yêu cầu phải đổi mới mạnh mẽ. Trên cơ sở đó, Quảng Ninh xây dựng Đề án “Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng; thực hiện tinh giản bộ máy, biên chế” (gọi tắt là Đề án 25), và được cụ thể hóa bằng Nghị quyết số 19-NQ/TU ngày 3/3/2015 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh.

Trên cơ sở đó, Quảng Ninh xây dựng Đề án “Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng; thực hiện tinh giản bộ máy, biên chế” (gọi tắt là Đề án 25), và được cụ thể hóa bằng Nghị quyết số 19-NQ/TU ngày 3/3/2015 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh.

Điểm tạo nên dấu ấn của Đề án 25 là Quảng Ninh không tiếp cận tinh gọn bộ máy theo cách cơ học, đơn thuần là giảm đầu mối, giảm biên chế. Tinh giản được đặt trong một cuộc đổi mới rộng hơn về phương thức lãnh đạo, tổ chức và vận hành của cả hệ thống chính trị; trong đó chức năng, nhiệm vụ phải được phân định rõ, quyền hạn gắn với trách nhiệm, đội ngũ được cơ cấu lại theo yêu cầu công việc và hiệu quả thực thi nhiệm vụ trở thành thước đo quan trọng.

Đề án được nghiên cứu từ cơ sở, đánh giá chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị; đồng thời tham vấn các cơ quan Trung ương, ban, bộ, ngành, chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ, nhân dân và các đối tượng chịu tác động. Từ thực tiễn đó, tỉnh lựa chọn những nội dung có thể triển khai ngay, những vấn đề cần thí điểm và những mô hình cần tiếp tục đánh giá trước khi nhân rộng. Một tư duy mới từng bước được hình thành, đó là: Một chức năng phải có cơ quan chủ trì; một nhiệm vụ phải có người chịu trách nhiệm; quyền hạn phải đi đôi với trách nhiệm và hiệu quả công việc phải là thước đo của tổ chức bộ máy.

Từ cách tiếp cận đó, hàng loạt giải pháp được triển khai: Sáp nhập, hợp nhất các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ tương đồng; giảm đầu mối trung gian, giảm cấp phó; cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; tăng cường kiêm nhiệm, nhất thể hóa một số chức danh lãnh đạo, quản lý; đồng thời sắp xếp các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tinh gọn, nâng cao tự chủ và hiệu quả quản trị.

Đó là một cuộc đổi mới không dễ dàng. Đề án 25 tác động trực tiếp đến tổ chức, con người, vị trí việc làm, quyền hạn và phương thức vận hành vốn đã tồn tại trong nhiều năm. Bởi vậy, ngay từ khi bắt đầu triển khai, Quảng Ninh xác định đây không thể là một cuộc sắp xếp mang tính cơ học, càng không thể chỉ lấy số lượng đầu mối hay biên chế giảm được làm thước đo. “Đụng chạm nhiều lắm, nhưng không thể không làm” – cách nói thẳng thắn của đồng chí Đỗ Thị Hoàng, nguyên Phó Bí thư Thường trực Tỉnh ủy Quảng Ninh, ở thời điểm Đề án 25 bắt đầu triển khai, phần nào cho thấy những khó khăn mà cuộc cải cách đặt ra. Phía sau mỗi phương án sáp nhập, hợp nhất, nhất thể hóa hay tinh giản không chỉ là những con số về tổ chức, biên chế, mà còn liên quan trực tiếp đến con người, vị trí công tác, quyền hạn và lợi ích của nhiều đối tượng.

Chính vì vậy, Quảng Ninh lựa chọn cách làm thận trọng nhưng quyết liệt: những nội dung đã rõ, đủ điều kiện thì triển khai; những vấn đề mới, chưa có tiền lệ thì tổ chức thí điểm, vừa làm vừa tổng kết, đánh giá kết quả, nhận diện những vấn đề phát sinh để kịp thời điều chỉnh trước khi nhân rộng. Mục tiêu xuyên suốt không phải chỉ làm cho bộ máy “nhỏ đi”, mà phải làm cho bộ máy vận hành tốt hơn, trách nhiệm rõ hơn, cán bộ đáp ứng tốt hơn yêu cầu nhiệm vụ và phục vụ nhân dân hiệu quả hơn.

Kết quả ban đầu cho thấy quá trình này không chỉ dừng ở việc điều chỉnh trên giấy tờ. Quảng Ninh đã tinh giản 499 trường hợp theo quy định; giảm 712 trường hợp do chuyển đổi mô hình hoạt động không hưởng lương từ ngân sách và 686 biên chế do giao thấp hơn định mức; đồng thời giảm đáng kể số người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, bản, khu phố. Trong lĩnh vực giáo dục, việc bố trí một nhân viên kế toán dùng chung cho nhiều trường giúp giảm nhân viên kế toán tại 44 trường; ký hợp đồng với trạm y tế cấp xã thực hiện công tác y tế học đường giúp giảm nhân viên y tế tại 71 trường. Từ năm 2015, tỉnh cũng không chi phụ cấp thường xuyên cho 18.919 chức danh ở thôn, bản, khu phố theo cách làm trước đây.

Nhưng giá trị lớn hơn của Đề án 25 không nằm ở những con số giảm được bao nhiêu người hay bao nhiêu đầu mối. Quan trọng hơn, Đề án đã làm thay đổi cách nhìn về tổ chức bộ máy, đó là tinh giản không phải để bộ máy “nhỏ đi”, mà để bộ máy vận hành tốt hơn, rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm và sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực công.  Từ đó, Quảng Ninh mạnh dạn thử nghiệm những mô hình chưa có tiền lệ. Mô hình Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch HĐND hoặc Chủ tịch UBND được triển khai thí điểm từ năm 2014, sau đó từng bước mở rộng ở nhiều địa phương. Cùng với đó là các mô hình hợp nhất, nhất thể hóa, tăng cường kiêm nhiệm ở một số cơ quan, đơn vị.

Cách làm của Quảng Ninh không phải triển khai đồng loạt mà theo hướng thí điểm - đánh giá - hoàn thiện - nhân rộng. Đây là điểm quan trọng giúp tỉnh vừa tạo dư địa đổi mới, vừa kiểm soát được những tác động phát sinh khi quyền lực, chức năng và nhiệm vụ được tập trung hơn vào một đầu mối.

Những kinh nghiệm từ thực tiễn cũng cho thấy, nhất thể hóa chức danh không thể tách rời yêu cầu lựa chọn cán bộ và kiểm soát quyền lực. Khi quyền hạn được tập trung hơn, trách nhiệm của người đứng đầu cũng phải rõ hơn, đồng thời cơ chế kiểm tra, giám sát phải được tăng cường.

Chính cách làm chủ động, có bước đi và có kiểm soát đã giúp Đề án 25 nhận được sự quan tâm của Trung ương, các bộ, ngành và nhiều địa phương. Trong chuyến khảo sát thực tế tại Quảng Ninh về công tác xây dựng Đảng, hệ thống chính trị để làm căn cứ cho Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh có những tổng kết trong thực tiễn vào tháng 4/2017, GS.TS Nguyễn Xuân Thắng, nguyên Giám đốc Học viện, nhấn mạnh: Đề án 25 ở Quảng Ninh là một sáng kiến táo bạo, khẳng định khát khao đổi mới của tỉnh. Đề án đã đặt vấn đề đổi mới phương thức lãnh đạo, tinh giản tổ chức, biên chế và đổi mới nền hành chính trong cùng một chỉnh thể. Những ưu điểm của Đề án đã thể hiện rất rõ trong những kết quả đột phá mà thực tiễn Quảng Ninh đã đạt được. Đây cũng là những kinh nghiệm quan trọng để các địa phương khác trong cả nước học tập, đồng thời cũng là căn cứ thực tiễn để Học viện tiếp tục hoàn thiện về mặt lý luận phục vụ cho công tác giảng dạy và xây dựng định hướng phát triển mang tầm chiến lược trong công tác xây dựng Đảng và hệ thống chính trị.

Từ góc nhìn của Trung ương, việc Quảng Ninh mạnh dạn đi trước cũng được ghi nhận như một hướng thử nghiệm đáng chú ý. Ông Nguyễn Khắc Định, khi đó là Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, từng đánh giá nhất thể hóa chức danh lãnh đạo là vấn đề khó bởi tác động trực tiếp đến tổ chức, con người và quyền lợi của nhiều đối tượng; việc Quảng Ninh kiên trì triển khai mà giữ được sự ổn định cho thấy quyết tâm và sự đồng thuận trong toàn hệ thống chính trị.

Đến khi Trung ương ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, những mô hình Quảng Ninh từng mạnh dạn thử nghiệm đã có thêm cơ sở chính trị để tiếp tục hoàn thiện và triển khai ở phạm vi rộng hơn.

Đề án 25 từ đó không chỉ là một đề án về tinh giản bộ máy, mà trở thành điểm khởi đầu cho một phương thức cải cách có tính kế thừa, nhìn thẳng vào thực tiễn, mạnh dạn thí điểm, lấy hiệu quả làm thước đo và gắn tổ chức với trách nhiệm của người đứng đầu.

Trên nền móng của Đề án 25, Quảng Ninh tiếp tục đẩy mạnh sắp xếp tổ chức bộ máy theo hướng giảm đầu mối, giảm tầng nấc trung gian, rõ chức năng, rõ trách nhiệm và nâng cao chất lượng đội ngũ. Từ những mô hình thí điểm ban đầu, việc hợp nhất các cơ quan có chức năng tương đồng, nhất thể hóa chức danh, tăng cường kiêm nhiệm và sắp xếp đơn vị sự nghiệp công lập dần được triển khai đồng bộ hơn.

Tinh thần xuyên suốt là sắp xếp tổ chức không nhằm tạo ra những con số đẹp về giảm đầu mối, mà phải tạo ra một bộ máy hoạt động thông suốt hơn, trách nhiệm rõ hơn và hiệu quả phục vụ người dân, doanh nghiệp cao hơn. Quá trình này đồng thời gắn chặt với tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Giai đoạn 2016-2021, Quảng Ninh hoàn thành lộ trình giảm tối thiểu 5% biên chế công chức, viên chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Giai đoạn 2022-2026, tỉnh tiếp tục thực hiện mục tiêu tinh giản 5% biên chế công chức và 10% biên chế viên chức theo Kết luận số 40-KL/TW ngày 18/7/2022 của Bộ Chính trị.

Điều quan trọng là giảm biên chế được đặt song hành với cơ cấu lại đội ngũ. Khi số lượng đầu mối và vị trí việc làm giảm, yêu cầu đối với từng cán bộ cũng cao hơn. Bộ máy mới đòi hỏi đội ngũ có năng lực chuyên môn, khả năng thích ứng, tinh thần trách nhiệm và có thể đảm nhiệm khối lượng công việc lớn hơn trong điều kiện phương thức quản trị ngày càng hiện đại.

Kết quả của quá trình sắp xếp được thể hiện rõ ở việc tinh gọn sâu bên trong từng cơ quan, đơn vị. Tính đến tháng 10/2024, Quảng Ninh đã giảm 158 phòng và tương đương trực thuộc các sở, ban, ngành cấp tỉnh và đơn vị sự nghiệp công lập; giảm 182 cấp phó thuộc các sở, ban, ngành cấp tỉnh; giảm 278 cấp phó phòng và tương đương. Đây là những con số cho thấy việc tinh gọn đã đi vào cấu trúc bên trong của bộ máy, từng bước giảm tầng nấc trung gian và khâu trung gian không cần thiết.

Cùng với tổ chức bộ máy, Quảng Ninh từng bước sắp xếp lại không gian quản lý. Từ năm 2019 đến năm 2024, tỉnh đã sắp xếp 16 đơn vị hành chính cấp xã, 230 thôn, bản, khu phố, qua đó giảm 115 thôn, bản, khu phố. Đặc biệt, việc nhập huyện Hoành Bồ vào TP Hạ Long là bước đi có ý nghĩa lớn, không chỉ về tổ chức hành chính mà còn mở rộng không gian phát triển, tạo điều kiện tập trung nguồn lực và tổ chức lại các động lực tăng trưởng.

Trong quá trình đó, tỉnh chú trọng giải quyết mối quan hệ giữa đổi mới với kế thừa, ổn định và phát triển. Các phương án sắp xếp được gắn với bố trí, sử dụng cán bộ, giải quyết chế độ, chính sách đối với người chịu tác động; quản lý, bàn giao cơ sở vật chất, trụ sở, trang thiết bị; đồng thời tăng cường kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực.

Như vậy, từ Đề án 25 đến thực hiện Nghị quyết 18-NQ/TW, Quảng Ninh từng bước hình thành một phương thức cải cách có tính liên tục, đó là rà soát thực tiễn - lựa chọn mô hình - thí điểm - đánh giá - nhân rộng; từ giảm đầu mối tiến tới giảm tầng nấc, tinh giản biên chế, cơ cấu lại đội ngũ và sắp xếp lại không gian quản lý.

Mỗi bước đi đều tạo tiền đề cho bước tiếp theo. Nếu Đề án 25 tạo nền móng về tư duy và phương pháp, những năm tiếp theo là quá trình Quảng Ninh làm sâu sắc hơn tinh thần đó trong tổ chức thực tiễn. Những kết quả tích lũy qua nhiều năm đã tạo tiền đề quan trọng để tỉnh bước vào một cuộc sắp xếp lớn hơn, có tác động trực tiếp đến cấu trúc chính quyền địa phương.

Ngày 1/7/2025 đánh dấu bước chuyển lớn khi Quảng Ninh chính thức thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, chấm dứt hoạt động của cấp huyện. Sau sắp xếp, toàn tỉnh còn 54 đơn vị hành chính cấp xã, gồm xã, phường và đặc khu. Cùng với thay đổi về tổ chức, hơn 1.000 nhiệm vụ được chuyển từ cấp tỉnh, cấp huyện về cấp xã, làm thay đổi căn bản yêu cầu đối với chính quyền cơ sở.

Đây không chỉ là sự thay đổi về số lượng cấp chính quyền, mà là sự thay đổi về phương thức vận hành. Khi một tầng quản lý trung gian được tổ chức lại, cấp xã được trao thêm thẩm quyền, nhiệm vụ và nguồn lực, đồng nghĩa với việc trách nhiệm cũng được nâng lên.

Quyền hạn nhiều hơn đòi hỏi năng lực thực thi cao hơn. Chính quyền cơ sở phải có đủ cán bộ, đủ năng lực chuyên môn, cơ sở vật chất, dữ liệu và phương thức quản trị để giải quyết công việc nhanh hơn, sát dân hơn và chịu trách nhiệm rõ hơn về kết quả.

Những kết quả chuẩn bị từ trước đã giúp Quảng Ninh có nền tảng tương đối vững vàng cho bước chuyển này. Tỉnh đã chỉ định, giới thiệu 2.422 lượt cán bộ để bảo đảm nhân sự chủ chốt tại 54 xã, phường, đặc khu. Việc bố trí nhân sự gắn với chuyên môn, kinh nghiệm và yêu cầu thực tiễn; trong đó 53/54 xã, phường, đặc khu có một đồng chí bí thư hoặc phó bí thư có chuyên môn, kinh nghiệm ở những lĩnh vực thiết yếu như tài chính, quy hoạch, đất đai, tài nguyên, nông nghiệp, giao thông, xây dựng.

Nếu ở giai đoạn Đề án 25, trọng tâm là đổi mới tổ chức, đầu mối và biên chế, thì trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, yêu cầu đã tiến thêm một bước tinh gọn không chỉ ở cơ cấu mà phải ở cả quy trình vận hành. Một bộ máy ít tầng nấc nhưng nếu quy trình vẫn rườm rà, trách nhiệm không rõ, phân cấp không đi kèm nguồn lực thì hiệu quả sẽ không tương xứng. Vì vậy, yêu cầu đặt ra hiện nay là tiếp tục rà soát chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ công tác giữa cấp tỉnh và cấp xã; khắc phục chồng chéo; cơ cấu lại đội ngũ theo vị trí việc làm; đổi mới quy trình xử lý công việc; đẩy mạnh chuyển đổi số và tăng cường phân cấp, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực. Đây cũng chính là bước chuyển từ “tinh, gọn” về tổ chức sang “mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả” về vận hành.

Nhìn xuyên suốt từ năm 2012 đến nay, hành trình đổi mới tổ chức bộ máy của Quảng Ninh có thể được nhìn nhận như một quá trình liên tục, trong đó mỗi giai đoạn đều tạo tiền đề cho giai đoạn tiếp theo. Những cuộc rà soát ban đầu giúp nhận diện vấn đề; Đề án 25 tạo nền móng về tư duy và phương pháp; các mô hình hợp nhất, nhất thể hóa, kiêm nhiệm tạo ra những kinh nghiệm thực tiễn; tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ làm sâu sắc hơn yêu cầu về chất lượng; sắp xếp đơn vị hành chính mở rộng không gian quản trị; và mô hình chính quyền địa phương 2 cấp mở ra một cấu trúc tổ chức mới.

Vì vậy, giá trị lớn nhất của hơn một thập kỷ cải cách không chỉ nằm ở số đầu mối đã giảm, số biên chế đã tinh giản hay số mô hình đã được hợp nhất. Quan trọng hơn, Quảng Ninh đã từng bước hình thành một tư duy quản trị mới, trong đó tổ chức bộ máy phải luôn được điều chỉnh để phù hợp với yêu cầu phát triển; quyền hạn phải gắn với trách nhiệm; người đứng đầu phải chịu trách nhiệm về kết quả; nguồn lực công phải được sử dụng hiệu quả; và mọi cải cách cuối cùng phải hướng tới phục vụ người dân, doanh nghiệp tốt hơn.

Từ nền móng được đặt ra bởi Đề án 25, Quảng Ninh đang bước vào một giai đoạn mới, khi yêu cầu “tinh” và “gọn” phải được chuyển hóa thành “mạnh”, “hiệu năng”, “hiệu lực” và “hiệu quả”. Đây cũng là thước đo quan trọng nhất của cuộc đổi mới tổ chức bộ máy,  không chỉ giảm tầng nấc mà phải tạo thêm năng lực quản trị; không chỉ giảm biên chế mà phải nâng chất lượng đội ngũ; không chỉ sắp xếp lại tổ chức mà phải tạo ra một bộ máy đủ sức đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, bền vững trong giai đoạn mới.